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２００３年的最终两个双休日，出席全国国土资源厅局长会议的代表们，以一种很不寻常的方式度过。会议传达了党中央、国务院关于国土资源管理的一系列重要指示，使每位与会代表备受鼓舞，同时深感责任重大。
这不是一个一般的会议。经过学习和回顾——回顾忙了一年的土地市场秩序治理整顿，人们更深刻地领会了中央重大决策和部署的精神。就此而论，这次会议实际上是一个学习会，是站在科学发展观的高度，深入学习中央的又一个大决策、统一思想的过程。
经济安全不可忘
上个世纪，我国曾两度出现经济过热，每次提前亮起黄灯的都是圈地热。上个世纪８０年代初，我国乡镇企业异军突起，其产值由１９７８年占农村社会总产值不到 １／４的比重，发展到１９８７年首次超过农业总产值，达５２．４％，成为农村经济的“半壁江山”。大量耕地悄然流失，直接催生了我国的城乡土地统管制度，１９８６年出台《土地管理法》、成立国家土地管理局。
上个世纪９０年代初，我国掀起房地产热、开发区热，“炒”地之风盛行。尽管后来的宏观调控制住了经济过热，但深层次的问题没有得到解决。１９９６年，江泽民同志就耕地保护工作作了重要批示。１９９７年年初，中央领导同志三次听取耕地保护问题的汇报，最终下达了对非农建设占用耕地的“冻结”令，并将土地用途管制等内容写进了新的《土地管理法》。
两度较量，使党中央、国务院领导同志对经济过热保持高度警觉。仅上个世纪９０年代初的那一轮圈地热，损失就达数千亿元。当我国从２００１年开始进入一个新的经济增长周期时，中央领导同志一再批示，要严防过热。
２００１年４月３０日，针对国有土地资产市场配置程度不高、资产流失严重等问题，国务院出台１５号文，条件严格控制建设用地供应总量，大力推行国有土地使用权招标拍卖。７月，面对一些地方房价过高的现象，国务院领导批示建设部会同有关部门加强宏观调控，“要采取有效措施控制一些城市过高的房价，防止房地产业出现泡沫”。
２００２年５月９日，国土资源部发布１１号令，宣布从７月１日开始，四类经营性用地必须以招标拍卖挂牌方式出让土地使用权。８月，建设部、国家计委、财政部、国土资源部、中国人民银行、税务总局等五部门联合印发《关于加强房地产宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见》。９月，国务院领导批示：要高度重视房地产市场出现的过热现象，及早采取有效措施进行调控。
同年１２月９日至１０日召开中央经济工作会议，胡锦涛总书记指出，要继续遏制低水平重复建设，尤其要防止房地产行业出现过热，避免经济出现大的起伏。
事实证明，中央领导对经济过热的高度警觉不是杞人忧天，而是未雨绸缪。２００２年的用地情况显示，圈地在一些地方死灰复燃，并有可能走热。这一年建设占用土地新增７２２万亩，为１９９６年以来最高，超过１９９１年至１９９６年平均６７０万亩的水平。令人警觉的是，城市用地增加基本正常，而独立工矿用地增加２９９万亩，比２００１年增加的１３７万亩多一倍多，是１９９１年至１９９６年平均１４８万亩的一倍多。
后来的情况表明，这块放量的用地，主要是设立开发区。
圈地歪风不可长
圈地苗头一出现，就备受重视。党中央、国务院快速反应，就治理整顿土地市场秩序、遏制开发区圈地热潮作出了一系列重大部署。
２００３年１月１２日，温家宝批示：一些地方土地市场秩序混乱，非法占地、非法入市的问题相当严重。利用土地牟取暴利已经成为一些单位和个人“寻租”的手段。
不少国土部门管理松弛，有的甚至执法犯法，给不法分子大开方便之门。这些问题应该引起国土资源部的高度重视，对各地以各种名目非法占用、转让土地的行为要严肃查处，对违规建立的各类园区要进行清理，对土地执法中的错误做法要坚决纠正。
２月２０日，国土资源部召开电视电话会议，就贯彻温家宝同志批示精神，部署进一步治理整顿土地市场秩序工作。
４月２５日，监察部、国土资源部联合召开经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让执法监察电视电话会议，动员和部署深入开展２００３年经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让执法监察工作。
７月３１日，国务院召开全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议，就清理整顿各类开发区用地，加强土地管理作出部署。温家宝总理对这次会议非常重视，专门批示：土地是民生之本。保护土地是一项基本国策。实行最严格的土地管理制度，一要完善土地产权与征地制度，健全土地管理法律体系；二要加强土地审批管理，杜绝乱批滥占耕地现象；三要清理整顿各类开发用地，强化对土地使用的监督；四要加强宏观调控和政策引导，防止盲目投资和低水平重复建设。各级领导干部一定要放眼长远，认真贯彻“三个代表”重要思想，从真正保护最广大人民群众的根本利益出发，珍惜和保护每一寸土地。
国务院五部委组成１０个联合督查组，从８月８日起开始对全国３１个省（区、市）土地市场秩序治理整顿工作进行督查。督查的重点是：国务院进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议贯彻落实情况，各类开发区清理整顿情况，经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度落实情况，各级政府和管理部门自纠情况等。
１１月３日，国务院再次下发紧急通知，条件加大工作力度，进一步治理整顿土地市场秩序。
重拳快速出击，有力地遏制住乱设开发区的圈地之风，各地停止了新设开发区和扩大规模的审批。全国共清理各类开发区６０１５个，规划面积３．５４万平方公里，现已撤销２４２６个，整合２９４个。多数地方收回了违规下放的土地审批权，随意调整乡（镇）土地利用总体规划占用基本农田的行为得到了制止。全国共查处土地违法案件１６．８万起，７３８人受到党纪政纪处分，１３４人被追究刑事责任。部对９起重大土地违法案件进行了公开调查，第一批５起案件的违法违规事实和责任人已经查清，正在抓紧研究处理。
土地市场秩序治理整顿不仅没有阻碍地方经济发展，反而增加了政府财政收入。上海市房屋土地资源管理局局长蔡育天的一个最明显的感受是，２００３年，经营性用地招标拍卖挂牌制度，比过去任何时期更容易为众人接受，也更容易推进。江西省２００３年前１１个月的土地收益为７５亿元，而上一年全年收益为４６亿元。江苏省２００３年经营性土地出让金超过４００亿元，不少市（县）政府的土地出让金纯收益已超过其可用财政收入。
粗放利用不可取
新一轮圈地热，以地方政府为主导，根子在旧的发展观上。改革开放２５年来，我国ＧＤＰ年均增长９．４％。在经济快速发展的同时，我国成为世界上单位ＧＤＰ能耗最高的国家之一。
大批耕地在流失。据江苏省国土资源厅测算，江苏省的ＧＤＰ每增长一个百分点要消耗２．４万亩土地。如今，不少省（区、市）２０１０年的规划用地指标已经全部用完，都希望通过规划修编追加指标。
发展观的问题不解决，规划用地指标怎么会够用呢？一些地方领导继续沉湎于铺摊子、上项目、设开发区。公路原先是双向两车道，一扩再扩，变为六车道甚至八车道。公路两侧还要留出地种树，宽度先是３米到５米，后是１０米到２０米，再后来是５０米，现在是１００米。２００３年１月至１１月，全国固定资产投资３４６１８．０３亿元，比去年同期增长２９．６％，这是２００３年前１１个月的最低点（１月至２月、１月至６月，增幅曾分别升至３２．８％）。按隶属关系分，中央政府进行的固定资产投资比上年同期下降１３．９％，而地方政府的投资比上年同期增长３９．２％。
地方政府投资热情高涨，一个很重要的原因在于可以有效拉动ＧＤＰ。但ＧＤＰ高速增长的表象下面，是许多严重影响经济发展的深层次问题。这些问题如果得不到解决或处理不当，将使我国建设全面小康之路充满荆棘和莫测的风险。有专家测算，开发区１平方公里的配套设施投资近２亿元，全国３万多平方公里的开发区，如果按１０％的启动面积算，就是３０００多平方公里，至少需要投资６０００亿元。钱从哪里来？不外乎银行贷款、从社会上拆借等途径。如果引不来项目，钱就会埋在地下，威胁着我国的金融安全。
另一个深层次问题是，农民失去土地，何以为生？２５０万在外打工的江苏农民在非典暴发时返乡，江苏省国土资源厅厅长陶培荣说，没有出现很大的社会震荡，原因在于农民家中还有承包地可以维持生计。如果按照每年新增建设用地超过４０万亩计算，江苏省每年有将近４０万农民失去土地，这会带来很大的社会问题。
２００３年６月５日，国务院领导批示：一些地方不顾农民长远生计，强行征地，造成农民失地失业，不仅引发上访和群体性事件，而且给农村稳定埋下隐患。土地始终是农民的根本问题。中农办、农业部、国土资源部要高度重视这个问题。坚持家庭承包经营制度，农民拥有一块自己的土地，虽然面积不大，但是保证了中国在经济社会变革中的稳定。这话说得好。一些同志对这项制度的重大而深远的意义缺乏应有的认识，对贯彻执行《土地承包法》和《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》不够自觉和坚定，大规模的圈地风还在一些地方蔓延，这些问题应该引起重视。
９月，国务院领导对失地农民问题批了１６个字：三令五申，收效甚微，触目惊心，后患无穷。
１２月２２日，中共中央向全国人大常委会建议关于修改《宪法》部分内容的建议，其中写进了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿”等内容，此举必将对今年推进征地制度改革，维护被征地农民合法权益产生重大影响。
盲目追求经济增长的旧的发展观弊端毕现，必须坚决加以革除。
刹车机制不可缺
旧的发展观不会自动消失，科学的发展观不会自动产生。
２００３年６月１４日，国务院领导批示：征地制度改革和农民集体所有建设用地使用权流转问题事关重大，积弊甚多，群众反映强烈，直接涉及国家和农民的利益，关键在法规不完善，管理不得力，执法不严格。各项工作都必须明确指导思想，“严”字当先，不可就事论事。
６月２４日，国务院领导批示：对一些地区、行业出现的重复建设和任意在土地、税收等方面实行优惠政策的问题要高度重视，关键要做好宏观引导工作，同时加强监督，严肃执法。请发改委会同有关部门，针对目前存在的突出问题，研究建议意见和措施。
１０月末，在一次省部长加入的会议上，面对十分严峻的粮食供应形势，国务院领导针对一些地方盲目圈占土地的行为十分严厉地说：要严肃查处，决不姑息，必要时可移交司法机关处理。
这次全国国土资源厅局长会议明确，２００４年的国土资源管理工作将继续保持高压态势，把集中解决领导干部违法批地和违法违规出让土地问题、解决征地中损害农民利益问题和加强开发区用地管理，作为深化土地市场秩序治理整顿的重点。
在经济增长的油门已经开到很大的时候，如果没有性能优良的刹车系统，不堪设想。土地是国家最重要的、可调控的资源，国土资源管理部门必须担负起刹车的重任，积极探索如何从土地供应源头入手对宏观经济进行科学调控。
国土资源管理工作必须“严”字当先，把贯彻保护国土资源的基本国策始终放在第一位。这是在党中央、国务院旗帜鲜明地反对经济过热、开发园区热时，国土资源管理部门就职责定位面临的重大转折。
浙江省政府建议“四个不批”：项目用地达不到投资强度和容积率控制指标的不批；没有征求被征地村村民代表意见的不批；被征地农民社会保障制度没有建立的不批；因为征地工作没有做好，引发群体性事件又不好好解决的不批。这 “四个不批”，对那些还想盲目圈地者，无疑是个有力的制约。
建立刹车机制，不可能一蹴而就，仍需在实践中不停探索和完善。我们相信，在党中央、国务院的高度重视下，在科学发展观的指引下，我国国土资源管理事业一定能为经济社会的全面、协调和可持续发展提供强有力的资源保障。
国土资源报记者 王永红
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